Hintergrundinformationen zu Folter

Das Folterverbot war schon in den ersten menschenrechtlichen Schutzverträgen wie der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, dem UN-Zivilpakt und der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert. 

Da Folter trotz des menschenrechtlichen Verbots eine weitverbreitete Praxis blieb, entschied sich Amnesty International 1973 vertieft zu diesem Thema zu arbeiten und startete die erste Kampagne gegen Folter. Damit lenkte Amnesty die Aufmerksamkeit auf Folter als strukturelles, weltweites Problem und trug dazu bei, dass die Staatengemeinschaft für den Kampf gegen Folter sensibilisiert wurde. Mit einer zweiten, groß angelegten Kampagne gegen Folter setzte sich Amnesty International 1984 dafür ein, dass zum Schutz vor Folter eigene internationale Schutzmechanismen geschaffen würden. Mit Erfolg: 1984 wurde von der UN-Generalversammlung die UN-Antifolterkonvention verabschiedet, die 1987 in Kraft trat.

Viele Jahre sind seither vergangen. Und es ist klar geworden: Die Verankerung des Folterverbots in menschenrechtlichen Verträgen, in Antifolterkonventionen, als zwingendes Völkerrecht und Berichtspflichten der Staaten reichen nicht aus, um Menschen vor Folter zu schützen. Mehr noch: Folter ist weltweit wieder auf dem Vormarsch. Amnesty International berichtete im Jahresbericht 2013 über Folter und grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung in 112 Staaten weltweit – 2011 waren es noch 101. Auch wenn kaum eine Regierung je bestreiten würde, dass der Schutz vor Folter ein unverzichtbares Menschenrecht ist, wenden heute wieder immer mehr Staaten Folter an. Ihre Sicherheitskräfte foltern, um Informationen zu erlangen, Geständnisse zu erpressen, grausam zu bestrafen und um einzuschüchtern. Insbesondere im Zuge des Kampfes gegen den Terrorismus haben auch demokratische Staaten wie die USA zu Folter gegriffen und damit ein verheerendes Signal an andere Staaten gesendet. Im Namen der staatlichen Sicherheit werden weltweit erhebliche Menschenrechtsverletzungen begangen – auch Folter.

Wir sind der Meinung, dass neben einem umfassenden Rechtsrahmen besondere Schutzmechanismen nötig sind, um Menschen vor Folter zu bewahren. Mechanismen, die sich zwischen den Folterer/die Folterin und das Folteropfer stellen. Der Anwalt, die Ärztin, die Richterin – und alle Menschen, die sich aktiv gegen Folter einsetzen.

2.1 Die Definition von Folter

Art. 1 der UN-Antifolterkonvention bezeichnet als Folter 

"jede Handlung, durch die einer Person vorsätzlich große körperliche oder seelische Schmerzen oder Leiden zugefügt werden, zum Beispiel um von ihr oder einem Dritten eine Aussage oder ein Geständnis zu erlangen, um sie für eine tatsächlich oder mutmaßlich von ihr oder einem Dritten begangene Tat zu bestrafen, um sie oder einen Dritten einzuschüchtern oder zu nötigen oder aus einem anderen, auf irgendeiner Art von Diskriminierungen beruhenden Grund, wenn diese Schmerzen oder Leiden von einem Angehörigen des öffentlichen Dienstes oder einer anderen in amtlicher Eigenschaft handelnden Person, auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis verursacht werden."

Drei Merkmale dieser langen Definition von Folter machen ihr Wesen aus: 

Einer Person werden 

1. von einem staatlichen Mitarbeiter oder einer staatlichen Mitarbeiterin (Zurechenbarkeit zum Staat) 
2. große körperliche oder seelische Schmerzen zugefügt, (Intensität) 
3. für einen bestimmten Zweck wie z.B. der Bestrafung oder der Erlangung einer Information oder eines Geständnisses (Intention)

Viele Randbereiche dieser Definition sind umstritten, aber im Kern geht es darum: Eine Person befindet sich in der Obhut des Staates, weil ihr die Freiheit entzogen wurde. Der Staat nutzt diese Machtposition aus und misshandelt die Person körperlich oder seelisch, um sie zu einer bestimmten Aussage zu bewegen, sie zu bestrafen oder einzuschüchtern. 

Dieser Machtmissbrauch und die verheerenden Folgen für die Opfer machen Folter zu einer so schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung: Der Staat missbraucht sein Gewaltmonopol und nutzt die Situation des Freiheitsentzugs aus, um einen wehrlosen Menschen zu misshandeln. Dies alles geschieht hinter verschlossenen Türen und daher im Geheimen. Das vom Staat misshandelte Folteropfer trägt häufig bleibende körperliche und seelische Schäden davon.

2.2 Grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung

Art. 16 der UN-Antifolterkonvention stellt klar, dass die Vertragsstaaten nicht nur Folter, sondern jede Handlung verhindern sollen, die eine grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe durch Angehörige des öffentlichen Dienstes darstellen. Eine vergleichbare Formulierung ist auch in allen anderen Kodifizierungen des Folterverbots enthalten.

Definition und Auslegung

Diese Form der verbotenen Behandlung oder Strafe wird in der Antifolterkonvention nicht näher definiert. Die Auslegungsorgane wie der UN-Ausschuss gegen Folter und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte unterscheiden zwischen Folter einerseits und grausamer, unmenschlicher und erniedrigender Behandlung andererseits. Die Unterscheidung erfolgt aufgrund der Eingriffsintensität. Insgesamt wird von dem Verbot keine nur geringfügige Misshandlung erfasst, sondern nur, wenn ein Mindestmaß an Schwere vorliegt und die Misshandlung intensives Leid mit sich bringt.

• Grausam bezeichnet Handlungen gegenüber einer Person, welche durch Maßnahmen das Leiden dieser Person über normales Maß hinaus verstärken will. 
• Unmenschlich ist eine Behandlung, wenn sie absichtlich und beständig physisches oder psychisches Leid verursacht. 
• Als erniedrigend wird eine Behandlung eingestuft, wenn sie einen Menschen entwürdigt und Gefühle der Angst, des Schmerzes und der Unterlegenheit erweckt, die den moralischen oder körperlichen Widerstand einer Person brechen können. 

Meist ist eine Abgrenzung zwischen diesen Definitionen schwierig oder unmöglich, stattdessen wird eine Behandlung als "grausam, unmenschlich und erniedrigend" (cruel, inhuman and degrading, CID) eingestuft. Diese Handlungen unterscheiden sich von Folter durch das Fehlen ein oder mehrere der essentiellen Kriterien: Vorsätzlichkeit, die Verfolgung einer bestimmten Absicht oder die Intensität der großen Schmerzen.

3.1 Schutzsysteme auf Ebene der Vereinten Nationen

Das wichtigste internationale Schutzsystem gegen Folter ist die UN-Antifolterkonvention vom 10. Dezember 1984. Der genaue Titel lautet "Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe". 

Die Konvention trat 1987 nach 21 Ratifizierungen in Kraft. Heute zählt sie weltweit 164 Vertragsstaaten (Stand August 2018). Sie ergänzt das absolute Folterverbot, das auch schon in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 und im UN-Zivilpakt von 1966 enthalten war, um eine genaue Definition von Folter. Außerdem konkretisiert sie die wichtigsten Verpflichtungen des Staates zum Schutz vor Folter: Die Vertragsstaaten müssen alle geeigneten Maßnahmen treffen, um Folter zu verhindern und gegebenenfalls strafrechtlich zu verfolgen. Außerdem müssen sie Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Angriffen auf ihre körperliche und seelische Integrität schützen.

UN-Ausschuss gegen Folter

Um die Umsetzung der Antifolterkonvention durch die Vertragsstaaten überwachen zu können, wurde in der Konvention eine regelmäßige Berichtspflicht verankert. Zuständiges Überwachungsorgan ist der UN-Ausschuss gegen Folter mit Sitz in Genf, der ebenfalls durch die Konvention eingerichtet wurde. Er nahm kurz nach dem Inkrafttreten der Konvention 1988 seine Arbeit auf. 

Die Vertragsstaaten der Antifolterkovention sind verpflichtet, dem Ausschuss gegen Folter regelmäßig über die getroffenen Maßnahmen zur Erfüllung der Vereinbarung zu berichten. Alle vier Jahre erstellen die Vertragsstaaten auf der Grundlage einer vom Ausschuss zusammengestellten Themenliste einen Staatenbericht, den sie dann mit dem Ausschuss diskutieren. Der Ausschuss erlässt seit 1998 Schlussbemerkungen und Empfehlungen für die Vertragsstaaten. 

Außerdem entscheidet der Ausschuss gegen Folter über Individualbeschwerden gegen die Staaten, die das Individualbeschwerdeverfahren (Artikel 22 der Konvention) anerkannt haben. Bis heute hat der Ausschuss über mehr als 100 Beschwerden entschieden.

Zusatzprotokoll "OPCAT"

Ergänzend zur internationalen Überwachung der Konvention durch den UN-Ausschuss gegen Folter hat die UN-Generalversammlung 2002 ein Zusatzprotokoll (Optional Protocol to the Convention against Torture, kurz: OPCAT) verabschiedet. Dieses Zusatzprotokoll sieht ein präventives Besuchssystem in den Gefängnissen und Einrichtungen der Vertragsstaaten vor, in denen Personen gegen ihren Willen festgehalten werden. Das Zusatzprotokoll ist 2006 in Kraft getreten und wurde bis heute von 84 Vertragsstaaten ratifiziert (Stand August 2018). Das Protokoll verpflichtet die Vertragsstaaten, eine nationale Präventionsstelle einzurichten. Diese Stelle soll durch regelmäßige Besuche in Einrichtungen, in denen der Staat Menschen die Freiheit entzieht, die dortigen Zustände kontrollieren und so Folter sowie grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung vorbeugen. 

Das Zusatzprotokoll OPCAT hat auch einen Unterausschuss zur Verhütung von Folter (Subcommittee on Prevention of Torture, SPT) geschaffen, der für die Staaten zuständig ist, die das Fakultativprotokoll ratifiziert haben. Er setzt sich aus 25 unabhängigen, von den Staaten gewählten Expertinnen und Experten zusammen. Sie haben genau wie die nationalen Präventionsstellen die Aufgabe, jene Orte zu besuchen, an denen Menschen auf Veranlassung einer Behörde oder mit deren Duldung die Freiheit entzogen wird, also z.B. Gefängnisse, Gewahrsamsräume oder auch psychiatrische Einrichtungen. Die Besuche sollen regelmäßig stattfinden und das Programm wird den Staaten im Voraus mitgeteilt. Darüber hinaus hat der Unterausschuss auch die Aufgabe, die Staaten bei der Einrichtung und Durchführung ihres Besuchsmechanismus zu beraten und zu unterstützen.

UN-Sonderberichterstatter über Folter

Seit 1985 gibt es auch einen UN-Sonderberichterstatter/eine UN-Sonderberichterstatterin über Folter. Jeweils für eine Amtszeit von sechs Jahren ernennt der Präsident/die Präsidentin des Menschenrechtsrates einen ausgewiesenen Experten/eine ausgewiesene Expertin für Folter für dieses Amt. Die Aufgaben des UN-Sonderberichterstatters/der UN-Sonderberichterstatterin über Folter gliedern sich in drei Hauptbereiche:

1. Er/Sie kann Staaten im Hinblick auf gefährdete Einzelpersonen dringliche Appelle und Mitteilungen übermitteln. 
2. Er/Sie berichtet jährlich sowohl der Generalversammlung als auch dem Menschenrechtsrat über seine Tätigkeiten und die von ihm in Erfahrung gebrachten Vorwürfe. 
3. Wichtigster Bestandteil seiner/ihrer Arbeit sind jedoch die regelmäßigen Besuchsmissionen in ausgewählten Ländern, bei denen der Sonderberichterstatter/die Sonderberichterstatterin Haftanstalten inspiziert und vertraulich mit Gefangenen spricht. Die Besuche müssen allerdings vom jeweiligen Staat genehmigt und die Einzelheiten der Mission mit ihm abgestimmt werden.

Derzeitiger UN-Sonderberichterstatter über Folter ist Nils Melzer, der 2016 den Argentinier Juan Ernesto Méndez abgelöst hat (Stand August 2018).

3.2 Schutzsystem auf Ebene des Europarats

Auch auf der Ebene des Europarates gibt es ein mehrgliedriges Schutzsystem gegen Folter. Es ergänzt das absolute Folterverbot aus Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1951. Die Mitgliedstaaten des Europarates verabschiedeten 1987 das Europäische Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe. Es trat 1989 nach der neunten Ratifizierung in Kraft.

Durch das Übereinkommen wurde der Europäische Ausschuss zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (CPT) eingerichtet. Er setzt sich aus derzeit 39 unabhängigen Sachverständigen zusammen und ist ermächtigt, alle Orte zu besuchen, an denen sich Personen befinden, deren Freiheit durch eine öffentliche Behörde entzogen ist. Der Ausschuss besucht jeden Vertragsstaat etwa alle vier Jahre und kündigt seinen Besuch an. Nach der Ankündigung kann die Delegation des CPT zu jeder Zeit jeden Ort aufsuchen, an dem Personen die Freiheit entzogen ist. Der Ausschuss kann Empfehlungen abgeben und Verbesserungen vorschlagen mit dem Ziel, den Schutz der besuchten Personen zu verstärken. Das CPT hat Standards hinsichtlich der Behandlung von Personen entwickelt, denen die Freiheit entzogen ist. Berichte des CPT, Antworten der Regierungen, Öffentliche Erklärungen und Allgemeine Berichte sind auf der Website des CPT verfügbar (www.cpt.coe.int).

Welche Rolle spielt Deutschland im weltweiten Kampf gegen Folter?

Status Quo

In Deutschland ist in den letzten Jahren kein Fall von Folter bekannt geworden. Auch nach den Berichten aller internationaler Ausschüsse und Besuchsmechanismen sowie der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter gibt es keine Hinweise darauf, dass in Deutschland gefoltert wird. Insgesamt wird die Behandlung von Personen, denen die Freiheit entzogen ist und die Ausstattung von Gefängnissen als sehr positiv bewertet.

Fall Magnus Gäfgen

Für weitreichende Diskussionen in der Öffentlichkeit sorgte allerdings 2002 der Fall von Magnus Gäfgen: Ihm wurden vom Frankfurter Polizeichef Daschner massive Schmerzen angedroht, falls er den Aufenthaltsort des entführten Jakob von Metzler nicht verraten sollte. Diese Androhung hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte 2010 als unmenschliche Behandlung eingestuft, die gegen Art. 3 EMRK verstößt. 

Auch wenn Folter kein akutes Problem in Deutschland darstellt, besteht auch hier politischer Handlungsbedarf. Einerseits müssen Folter und unmenschliche, grausame und erniedrigende Behandlung in deutschen Einrichtungen und bei deutschen Sicherheitsbehörden durch präventive Maßnahmen verhindert werden. Zum anderen muss Deutschland auch beim Kampf gegen Folter außenpolitische Verantwortung übernehmen.

Politischer Handlungsbedarf in Deutschland

Handlungsbedarf sehen trotz der allgemein positiven Bewertungen auch der UN-Ausschuss gegen Folter, der UN-Unterausschuss zur Prävention von Folter und die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter in ihren Berichten zu Deutschland. Dabei nennen sie ganz konkrete Punkte, die verbessert werden müssen: 

Der UN-Ausschuss gegen Folter hat sich zuletzt 2011 mit einem deutschen Staatenbericht auseinandergesetzt und diesen mit Schlussbetrachtungen und Empfehlungen an die Bundesregierung versehen. 

Die Empfehlungen des UN-Ausschusses gegen Folter betreffen eine große Bandbreite an Themen: So nimmt der Ausschuss u.a. Stellung zu

1. möglichen Verbesserungen bei der Kontrolle der Polizei (z.B. die Einrichtung unabhängiger Untersuchungsmechanismen), 
2. der Verpflichtung, keine Beweise im Strafverfahren zu verwenden, die unter Folter ermittelt worden sein könnten, 
3. den Grenzen geheimdienstlicher Zusammenarbeit mit Folterstaaten und 
4. der Notwendigkeit, den Nationalen Präventionsmechanismus nach dem OPCAT finanziell und personell ausreichend auszustatten. 

In dieselbe Richtung gehen auch die Empfehlungen des UN-Unterausschusses zur Verhütung von Folter (SPT). Eine Delegation des Ausschusses hat Deutschland 2013 besucht und sich vorrangig mit der Arbeitsweise der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter beschäftigt. Der Unterausschuss empfahl ebenfalls dringend eine personelle, finanzielle und fachliche Aufstockung der Nationalen Stelle. 

Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter wurde zur Umsetzung des Zusatzprotokolls zur UN-Antifolterkonvention (OPCAT) eingerichtet und nahm 2009 ihre Arbeit auf. Sie besteht aus einer Bundesstelle, die zuständig ist für die freiheitsentziehenden Einrichtungen des Bundes und einer Länderkommission, die Einrichtungen der Bundesländer besucht. Auf der Grundlage dieser Besuche verfasst die Nationale Stelle regelmäßig Jahresberichte.

Auch in Deutschland wird der Schutz vor Folter über funktionierende Schutzmechanismen gewährleistet: Inhaftierte Personen müssen Zugang zu einem Rechtsbeistand und zu medizinischer Versorgung haben. Außerdem müssen ordnungsgemäße Haftbedingungen gegeben sein. Alle Sicherheitsbehörden müssen ihre Mitarbeiter nachhaltig zu den Rechten von Personen im Freiheitsentzug schulen. Vorwürfe von Folter oder Misshandlungen müssen unabhängig, effektiv und schnell aufgeklärt und wo nötig strafrechtlich aufgearbeitet werden. 

Deutschland hat eine Vorbildfunktion und muss daher die UN-Antifolterkonvention und das Zusatzprotokoll gewissenhaft umsetzen.

Die Bundesregierung muss auch in ihren außenpolitischen Beziehungen die Einhaltung des absoluten Folterverbots thematisieren und zur Einhaltung der Pflichten aus der UN-Antifolterkonvention und dem Zusatzprotokoll drängen. 

Deutschland muss seinen Einfluss in den Vereinten Nationen und in der Europäischen Union nutzen, um auf eine weltweite Durchsetzung des Folterverbots hinzuwirken. 

Nicht zuletzt hat Deutschland auch eine Verantwortung als Zufluchtsort für Folteropfer aus der ganzen Welt. Viele Asylsuchende in Deutschland sind in ihren Heimatländern oder auf der Flucht Opfer von Folter geworden. Ihnen muss jetzt Schutz gewährt und eine Behandlung von körperlichen oder seelischen Folgen ermöglicht werden. Hier leisten die Behandlungszentren für Folteropfer einen entscheidenden Beitrag. Diese gibt es in mehreren Städten Deutschlands und werden zum Teil von Amnesty International finanziert.